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Le paysage dans l’action publique

De nombreuses dispositions de loi et de l’action publique impliquent le paysage, et visent pour beaucoup le patrimoine et l’environnement. Une importante dynamique, ayant de fortes incidences sur la prise en compte du paysage, est portée par les lois cadrant l’urbanisme. En valorisant les processus de patrimonialisation, les dispositifs peuvent aussi minimiser une appréhension globale du territoire en tant que paysage et l’importance du paysage dans les démarches de projet.

Domaine très transversal, le paysage est pris en compte plus ou moins directement par de nombreux dispositifs législatifs et opérationnels. Certains visent plus spécifiquement l’environnement, d’autres le patrimoine, et beaucoup d’entre eux sont relatifs au développement urbain.

La prise en compte progressive du paysage dans le corpus des lois

En 1976, la loi relative à la nature reconnaît l’intérêt général du paysage, encore abordé au titre de la protection. Dix-sept ans plus tard la loi « paysage » de 1993 aborde plusieurs aspects de prise en compte des paysages, notamment dans le domaine de l’urbanisme avec le volet paysager du permis de construire, et instaure les atlas de paysage comme outil de connaissance. Et c’est en 2000, non pas avec une loi, mais par un traité international, la « convention européenne du paysage », que sera soulignée l’utilité sociale de la qualité paysagère. Ce traité donne une définition qui en consolide l’aspect transversal, évolutif, lié aux perceptions sociales. Il propose une dynamique d’action aux états, traduite progressivement en France, notamment dans le projet de loi sur la biodiversité (avril 2014) qui comporte ainsi un titre paysage.

Protection du patrimoine, du littoral : influences sur le paysage

Les mesures d’identification et de protection des patrimoines culturels et paysagers sont nombreuses, et la notion de protection est souvent associée à celle du paysage.

Les dispositifs de sites classés et inscrits, les périmètres des monuments historiques, les aires de mise en valeur du patrimoine (AVAP) succédant aux zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP), les secteurs sauvegardés des centres urbains, sont autant de dispositifs visant des périmètres dont la « valeur paysagère » est ainsi reconnue et protégée.

Le cas du Mont Saint-Michel est exemplaire en Ille-et-Vilaine : la valeur culturelle et naturelle du monument et de la baie motivent un ensemble de mesures destinées à en maintenir la qualité. Ainsi par exemple, les éoliennes sont-elles exclues d’un vaste périmètre de « sensibilité paysagère », surveillé par l’UNESCO au titre du « patrimoine mondial ». Actuellement (mai 2014) deux études visent à définir :

  • un périmètre de protection du monument historique tenant compte de ses nombreuses relations avec le vaste territoire de la baie, notamment les effets de covisibilité
  • un périmètre de site classé visant les particularités culturelles, paysagères, urbaines et agricoles du territoire de la baie.

La loi littoral a permis et permet de préserver de l’urbanisation les linéaires côtiers qui ont gardé un aspect naturel ou rural, traduisant une valeur collective d’attachement et leur valeur économique liée au tourisme. Son apport est essentiel en Ille-et-Vilaine où le littoral constitue un paysage partagé par de nombreux habitants. Sa qualité repose sur l’alternance de paysages urbanisés (Saint-Malo, Dinard, Cancale, villages de la digue sur la baie…) mais aussi de superbes linéaires de côtes naturelles et agricoles, notamment à Saint-Coulomb. La prise en compte croissante des risques et des nuisances vient compléter utilement cette loi en imposant des Plans de prévention des risques submersion marine (PPRSM) et risques littoraux (PPRL) ou des plans de prévention du risque d'inondation (PPRI).

L'influence sur le paysage des lois cadrant l'urbanisation

Si la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) votée en 2000 porte un projet global de société instituant notamment des notions de diversité, de mixité, mais aussi un urbanisme de projet avec les projets d'aménagement et de développement durable (PADD), les orientations d’aménagement et de programmation, les deux lois Grenelle, répondent à un besoin d’actions visant à accroître la lutte contre le réchauffement climatique. Cet objectif est, depuis la loi Grenelle 1, clairement inscrit dans le code l’urbanisme. Son article L 110 précise que l’action des collectivités contribuent à la lutte contre le réchauffement climatique et à l’adaptation à ce changement. La réduction des gaz à effet de serre et l’objectif connexe d’économie d’énergie retentissent considérablement sur le cadre de vie, en induisant de réduire les déplacements motorisés, en favorisant les déplacements doux ou en limitant l’étalement urbain et densifiant les enveloppes urbanisées.

La notion de développement durable s’ancre petit à petit et avec elle l’impérieuse nécessité de changer nos comportements pour réduire l’empreinte environnementale de nos actes. Mais la densification des tissus urbains, les normes énergétiques induisant des surcoûts de la construction de l’ordre de 15 %, la protection des zones humides, de la trame verte et bleue, la préservation des haies, ont été et sont encore des valeurs à porter et à défendre.

La protection des terres agricoles vivrières, autre grande cause d’une humanité grandissante qui fait peser sur les ressources naturelles une pression considérable, implique également de limiter l’étalement urbain et de ménager des emprises et des continuités agricoles compatibles avec les exploitations. Cet objectif de protection de la ressource naturelle conduit aussi à imposer une évolution des pratiques d’exploitation.

Une forte dynamique impulsée par les lois récentes

Les évolutions législatives issues des deux Grenelle de l’Environnement et dernièrement le vote de la loi Accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) votée le 26 mars 2014, traduisent une volonté collective réelle de changement des pratiques de l’urbanisme, préalable à une évolution attendue de nos cadres de vie. Cet ensemble de lois a identifié des maux, des facteurs et générateurs de risques, arbitré des priorités, mis en place des stratégies de réduction des risques et nuisances. Trois notions ou outils développés dans ces lois ont ou auront à terme des incidences fortes en matière de paysage :

  • L’économie des espaces agricoles et naturels
  • Le plan local d’urbanisme intercommunal,
  • L’urbanisme de projet.

La quête de l’économie d’espace induit densité et capitalisation de l’existant

Limiter l’étalement est un moyen d’atteindre différents objectifs : consommer moins d’espace agricole et naturel, diminuer les déplacements et les déperditions énergétiques. Pour cela, l’accroissement des densités urbaines et la mobilisation du potentiel d’urbanisation dans les enveloppes urbanisées existantes sont les deux outils principalement convoqués. Le renforcement des pouvoirs de la Commission départementale de consommation des espaces agricoles (CDCEA), le déclassement des zones à urbaniser d’un PLU non aménagées au bout de 9 ans, sont autant de dispositions de la loi ALUR qui vont dans le sens d’une réduction des surfaces mobilisées pour le développement urbain, et par conséquent dans celui d’une densification des tissus.

Les secteurs d’extension seront par conséquent moins nombreux. Il sera dès lors nécessaire d’arbitrer et choisir les extensions les plus à mêmes de corriger les désordres les plus criants de l’existant. Le critère paysager, lié notamment aux articulations avec le cadre agro-naturel, pourrait ainsi prévaloir dans ces choix.

La densification urbaine, un facteur de modification substantielle des paysages bâtis

Le concept de densification des tissus existants ouvre sur un champ très large de situations. Il peut s’agir de densifier un centre bourg par l’urbanisation de parcelles libres de jardins, de démolir pour reconstruire ou encore de réhabiliter. La densification concerne aussi le territoire éclectique des lotissements, des développements. Le gisement est important mais son exploitation se heurte à la question de la maîtrise foncière par les collectivités. La création de l’Établissement public foncier de Bretagne permet ainsi de faciliter la mobilisation de terrains, notamment en centre-bourg. La modernisation du droit de préemption par la loi ALUR vise à faciliter et sécuriser la maîtrise foncière publique, levier-clé du projet urbain.

Faciliter la densification des tissus d’habitat est un objectif prioritaire qui depuis quelques années s’appuie sur un ensemble de dispositions, d’ordonnances, traduisant l’urgence du sujet. L’ensemble de ces évolutions tend à produire un paysage urbain différent des lotissements, aux façades plus hautes et plus proches de l’espace public, parfois plus difficile à accepter tant le modèle du logement individuel isolé dans la parcelle est solidement ancré. La place de la voiture nécessite également d’être révisée, avec moins d’emplacements exigés dans les espaces privés. La modification des paysages urbains peut aussi être le fait d’une disposition récente visant à promouvoir la construction de logements individuels accolés (sur le modèle de la longère), ou associés entre eux sous la forme d’habitat dit « intermédiaire » (chaque logement conservant son accès direct depuis l’espace public). Ce produit, qui peine à trouver son modèle économique, s’il se développait, pourrait avoir des conséquences importantes en matière de paysage urbain, notamment dans les nombreuses communes sur lesquelles le marché du collectif est difficile à envisager.

La gestion intercommunale du développement, une échelle de territoire plus proche de celle du paysage

L’atomisation des territoires a longtemps conduit à une consommation excessive d’espace, chaque commune se devant d’avoir sa zone artisanale, son terrain de foot, sa salle polyvalente. L’échelon intercommunal est devenu en 10 ans un acteur essentiel de la gestion et de la planification urbaine. La mise en place de PLU intercommunaux (PLUI) permettra de disposer d’une échelle d’analyse et de projet compatible avec les enjeux de paysage. On peut attendre de l’approche intercommunale du développement urbain, la recherche d’une mutualisation des programmes conduisant à l’optimisation des moyens économiques, humains et fonciers. Le résultat pour le paysage d’une telle démarche pourrait être là encore une réduction de la consommation d’espace et, une moindre dispersion des opérations, une meilleure prise en compte des structures paysagères transversales.

L’urbanisme de projet, un outil à saisir pour le paysage

La loi Solidarité et Renouvellement Urbain (SRU) a introduit la notion d’urbanisme de projet en créant le Projet d’Aménagement et de Développement Durable (PADD) et l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP). Pour autant, le plan de zonage et le règlement des PLU sont restés les deux pièces principales de formalisation du projet. Les travers de ces documents sont connus, notamment l’absence de représentation du projet, la faible prise en considération du site, des représentations limitées au périmètre administratif étudié. Les nouveaux outils apportés par la législation restent à être plus largement mobilisés dans l’objectif d’inscrire le projet de paysage au cœur de l’urbanisme de projet : les expériences encore trop peu nombreuses sont à développer.

Des réparations difficiles mais utiles

Le développement urbain a été très important depuis 1950. Il a produit une quantité très importante des espaces habités d'aujourd’hui dont une proportion non négligeable n’a pas suffisamment pris en considération les enjeux de paysage, en particulier ceux de la banalisation et de l’inscription dans les sites. Bien que les nouvelles dynamiques impulsées par les deux Grenelle et la loi ALUR permettent de mieux prendre désormais ces enjeux en compte, ils encadrent surtout les projets à venir, et ne permettront pas de compenser tous les désordres paysagers produits jusqu’à maintenant. Ces efforts de réparation restent néanmoins nécessaires et sont à inscrire au programme des années futures.

Des outils de projet de territoire à mobiliser en faveur du paysage

L’action paysagère relève pour beaucoup des projets de territoire. Ils permettent d’aborder l’ensemble des composantes, naturelles, agricoles, urbaines, économiques, culturelles, sociales et démographiques, et les conditions de perception du territoire pour en rechercher la « qualité paysagère » à travers leurs dispositions. La cohérence entre les éléments, la variété des ambiances et la richesse de leurs interfaces, la présence sensible des éléments de nature, leur articulation aux espaces publics urbains et ruraux, les capacités d’identification spécifique, sont autant de critères qui pourraient y être travaillés.

Le territoire et les paysages s’abordent à diverses échelles, qui ont chacune de l’importance, une des qualités du paysage étant la contextualisation des opérations et le non-morcellement du territoire.

Les SCoT

Les Schémas de cohérence territoriale (SCoT) offrent la possibilité de prendre en compte d’importants critères de valeur paysagère. L’identité territoriale, reposant sur les caractères paysagers, peut y être rappelée (l’échelle y est proche de celle des unités paysagères identifiées dans l’atlas des paysages). Les principaux effets de perception visuelle (points de vue, horizons), peuvent être identifiés et cartographiés.

Les structures paysagères, c’est-à-dire les combinaisons entre les éléments naturels comme le relief, et les éléments économiques et urbains (implantations urbaines, infrastructures, agriculture), une fois analysées et exprimées, peuvent éclairer le projet de territoire. Les richesses territoriales (sites singuliers, rivières, horizons, patrimoine…) sont identifiées et inscrites au programme de valorisation.

Les continuités agro-naturelles identifiées permettent de guider les mesures permettant une moindre consommation des terres agricoles et naturelles par l’étalement urbain et d’assurer la trame verte et bleue.

Les PLU-I

Les Plans locaux d’urbanisme, parfois intercommunaux (PLU et PLUI) traduisent plus localement le projet de territoire. A cette échelle également, le paysage peut synthétiser dans le projet la cohérence des composantes, la présence sensible des éléments de nature, la qualité du cadre de vie… Les déplacements doux, les réseaux de promenades, les structures bocagères, celles des reliefs, des cours d’eau, des forêts, sont analysées et articulées aux espaces urbains. Le projet vise l’articulation des espaces publics, la combinaison des composantes naturelles, agricoles, économiques, urbaines, et les conditions de leur perception.

Les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) détaillent localement les dispositions du projet dans les zones à développer : c’est l’occasion de composer le paysage à venir, notamment l’espace public, les voisinages, les bords urbains, les implantations bâties et leur incidence sur l’aspect des espaces publics. Cependant, les dispositions énoncées ne dépassent que rarement une approche en plan, fonctionnelle, attachée à des limites cadastrales.

Projets urbains et routiers

Le paysage n’est pas réellement un « volet » du projet urbain, mais le projet urbain est un projet de paysage. Tout projet de lotissement, de ZAC, de zone d’activité, de route… détermine un paysage futur et peut tirer avantage d’une approche paysagère : la qualité des espaces produits, de leur ambiance et de leur contextualisation, leur capacité à produire une identification spécifique et à ne pas banaliser l’espace, la garantie de leur aspect vu de loin, sont autant de critères paysagers à considérer.

Plans de paysage

Encouragés par le ministère de l’Ecologie, du Développement durable et de l’Energie, les plans de paysage, confiés pour leur étude à des paysagistes dans une démarche concertée, énoncent les dispositions de planification, d’aménagement et de gestion qui peuvent conforter et renforcer les caractères paysagers d’un territoire. Ils peuvent utilement être adossés à des documents d’urbanisme qu’ils éclairent, comme c’est le cas pour le plan de paysage accompagnant le SCoT du pays de Redon. Tout document de « projet de territoire » est cependant en mesure d’aborder le paysage à la hauteur des enjeux et des opportunités qu’il présente, sans recourir à un plan de paysage spécifique, c’est une question de méthode. Peu mobilisé, cet outil a été l’une des principales pistes de réflexion du colloque SCOT et Paysage qui s’est tenu à Josselin en 2013.

Le projet de Parc naturel régional (PNR)

Associant la protection de la nature à l’économie, la culture, le cadre de vie, les PNR rassemblent les collectivités qui y adhèrent dans une démarche de projet de territoire synthétique, croisant les approches et étroitement concertée. En Ille-et-Vilaine et Côtes-d’Armor, le projet de PNR Rance-Côte d’Émeraude, appuyé sur les qualités paysagères d’exception de la ria et du littoral, dans un contexte d’économie touristique fondée sur ces mêmes qualités, est à ce titre à considérer comme un des projets concertés avec ampleur, impliquant le paysage dans le département. Les chartes paysagères des PNR énoncent des objectifs avec lesquels les PLU doivent être compatibles.

Des outils de connaissance et de représentations

Les représentations sont autant constitutives du paysage que les territoires. Lié au développement des bains de mer et des représentations touristiques. la construction culturelle du désir de rivage et du plaisir esthétique qu’il procure en est un exemple.,

Le territoire est ainsi « perçu » comme paysage au travers du filtre des représentations, de même que l’action en faveur de la qualité paysagère est elle-même guidée par des représentations.

Les atlas de paysage sont ainsi destinés à la connaissance, la compréhension et la représentation des paysages constitutifs d’un territoire, à la mise en valeur de leurs caractères et la motivation d’éventuelles actions en leur faveur.

L’action collective produit elle aussi des représentations qui s’agrègent aux identifications existantes. Ainsi, les haies du bocage n’ont été identifiées comme patrimoine que lorsque l’on a constaté les dégâts causés par le remembrement, et que la perte a été identifiée. Les zones humides et marécageuses ont gagné récemment une « reconnaissance paysagère » du fait des dispositions de la loi sur l’eau et des politiques en faveur des espaces naturels sensibles, alors qu’elles ont pu auparavant être détruites sans ménagement.

Composantes territoriales, représentations, actions de protection ou d’aménagement, sont étroitement liées à la question paysagère, les représentations n’étant pas à négliger.

En Ille-et-Vilaine et en Bretagne, des dispositifs d’action concrète sur les composantes du paysage

La disparition de paysages appréciés, notamment sur la côte, celle des talus et des haies bocagères, des mares et marais, des objectifs de protection de l’environnement, ont motivé des dispositifs d’action concrète impliquant les paysages, et visent l’action foncière, l’aménagement, la gestion.

La politique des ENS, le dispositif Breiz-Bocage, les mesures agro-environnementales, la trame verte et bleue visent principalement l’environnement, et ont bien entendu des incidences sur les paysages non bâtis.

Afin d’encourager la lutte contre l’étalement urbain, favoriser le renouvellement urbain et la proximité des services, l’établissement foncier régional accompagne les collectivités dans les processus d’acquisition foncière et dans les phases d’étude des projets urbains.

Le dispositif régional Eco Faur soutient financièrement les projets d’urbanisme durable, intégrant des aménagements de qualité paysagère.

Le dispositif régional Qualiparc, dédié aux zones d’activité, vise à en améliorer les qualités environnementales et paysagères, notamment sur le plan de leur insertion dans les contextes agro-naturels et/ou urbains.

Le zonage patrimonial : avantages et limites

En réaction aux détériorations de l’environnement, de nombreuses mesures et dispositions de protection se sont mises en place et sont fortement identifiée comme des mesures favorables aux paysages. Le paysage ne se limite cependant pas aux périmètres protégés ni aux espaces patrimonialisés.

Les transformations du territoire effectuées après 1950 (remembrement, constructions de bâtiments agro-industriels, de zones d’activité, d’infrastructures, d’éoliennes, étalement urbain…), ne sont pas facilement considérés comme des éléments d’un beau paysage.

La patrimonialisation s’est développée en réaction à des développements considérés comme créateurs de non-paysages. Dans le même temps les mesures de protection de l’environnement ont également progressé.

Paysages patrimonialisés

Les villes patrimoniales, les campagnes les plus pittoresques ou le littoral balnéaire, restant associés à des représentations partagées, bénéficient d’une bonne reconnaissance paysagère. Ces espaces dont on considère la valeur patrimoniale et la fragilité des paysages peuvent bénéficier d’un classement spécifique au titre des sites et paysages qui vient très utilement les protéger de l’urbanisation. Alors que ces mesures permettent de maintenir la qualité d’espaces reconnus comme paysages de valeur, en empruntant toutefois elles aussi la méthode du zonage et de l’identification cadastrale, elles comportent deux écueils :

  • Elles peuvent laisser penser que les espaces qu’elles ne visent pas n’ont pas valeur de paysage et ne justifient pas d’actions visant leur qualité paysagère.
  • Elles peuvent également associer l’idée de la qualité paysagère à celle de la nostalgie d’un temps révolu

De nombreuses mesures de protection de l’environnement

Les impacts des programmes d’urbanisation et de modernisation de l’agriculture ont eu des conséquences importantes sur les éléments de nature, notamment la qualité de l’eau et de l’air, les ruissellements, la biodiversité… Le remembrement, notamment, est remis en question en raison de ces effets.

De nombreuses mesures sont mises en place pour mieux protéger l’environnement, parmi lesquelles des dispositions visant à délimiter des zones dont l’urbanisation est exclue, et protégeant ainsi des espaces boisés, les zones humides, des continuités naturelles. La notion de « protection de la nature » rejoint alors dans de nombreux esprits celle du paysage, en ce qu’elle porte sur les éléments de nature fortement associés aux représentations paysagères les plus communes. Cependant, l’approche environnementale est une approche fonctionnelle de plus de l’espace, qui s’additionne à celles déjà à l’œuvre dans les processus d’aménagement.

Alors que ces mesures de protection de l’environnement permettent très utilement de maintenir la présence des éléments de nature et leur rôle, ce serait une erreur de les assimiler à l’action en faveur des paysages. Ce dernier considère en effet tous les éléments du territoire, et implique le champ des perceptions, des usages, dans une démarche de projet de territoire, davantage que dans une attitude de protection.